Le leggi non sono più mute fra le armi!

La guerra attualmente in corso in Ucraina ha sconvolto anche i rapporti fra gli Stati a livello internazionale facendo riemergere tensioni e divisioni che sembravano appartenere ormai ad un passato remoto. Risulta, quindi, particolarmente importante cercare di leggere quanto sta accadendo nell’ottica del diritto internazionale ovvero di quel complesso di norme e principi che regolano i rapporti fra gli Stati.Ne abbiamo parlato con la prof.ssa Chiara Redaelli, professoressa associata all’Università Cattolica di Lille (Francia) e all’Università della Sabana (Colombia), nonché Research Fellow alla Geneva Academy of International Humanitarian Law and Human Rights. Nel 2018 ha conseguito il dottorato di ricerca in diritto internazionale al Graduate Institute of International and Development Studies (summa cum laude avec félicitations du jury) e l’anno seguente è stata Visiting Research Fellow all’Università di Harvard. Chiara Redaelli ha inoltre lavorato per l’Agenzia ONU per i rifugiati (UNHCR) in Bangladesh e Cina.

Professoressa Redaelli, la Russia ha giustificato l’invasione dell’Ucraina sostenendo il proprio diritto ad agire in legittima difesa per opporsi alle politiche di quello Stato riferendosi all’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Inoltre ha affermato di dover intervenire per bloccare il genocidio che stava avvenendo contro la minoranza russa dell’est Ucraina. Sono motivazioni che hanno un fondamento dal punto di vista del diritto internazionale?La Carta dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) proibisce l’uso della forza tra stati (Articolo 2 comma 4) e prevede due eccezioni: l’autotutela in caso di attacco armato (Articolo 51) e l’autorizzazione del Consigio di Sicurezza (Articolo 42). Il diritto all’autotutela può essere invocato dallo Stato vittima di un attacco armato e permette a quest’ultimo di usare la forza contro lo Stato aggressore in modo proporzionale e per il tempo necessario a difendersi dall’attacco armato. Inoltre, la Carta ONU prevede la legittima difesa collettiva, ossia la possibilità che altri Stati intervengano a sostegno dello Stato vittima di un attacco armato. Dall’aprile 2014, il Donbass – una regione nell’Ucraina dell’est, confinante con la Russia – è stato teatro di un conflitto armato. A maggio dello stesso anno, in seguito ad un referendum, le cosidette repubbliche di Lugansk e Donetsk dichiararono la propria indipendenza dall’Ucraina. Il 21 febbraio 2022, la Russia ha riconosciuto l’indipendenza delle due repubbliche. In seguito a tale riconoscimento, la Russia ha quindi potuto sostenere che le repubbliche erano vittime di un attacco armato da parte dell’Ucraina, circostanza che permetterebbe l’applicazione dell’Articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Tale riconoscimento e la conseguente invocazione del diritto all’autotutela costituiscono però violazioni del diritto internazionale. Quest’ultimo infatti non riconosce il diritto alla secessione. In altre parole, le repubbliche di Lugansk e Donetsk non hanno un diritto di fondare uno Stato autonomo ed il loro riconoscimento non ha quindi valore legale. Ne consegue che l’invocazione del diritto all’autotutela non ha fondamento giuridico. La Russia ha addotto come ulteriore giustificazione all’intervento anche un presunto genocidio che l’Ucraina starebbe commettendo contro la minoranza russa nel Donbass. A riguardo, sono necessarie tre considerazioni. Innanzitutto, l’esistenza di un genocidio non costituisce una giusta causa di intervento armato in un altro Stato. Come sopra menzionato, la Carta ONU prevede solo due eccezioni al divieto dell’uso della forza tra Stati: l’autotutela come risposta ad un attacco armato e l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. In effetti, quest’ultimo potrebbe autorizzare un intervento al fine di porre fine ad un genocidio, così come nel 2011 ha autorizzato un intervento in Libia per proteggere la popolazione civile dalle gravi violazioni dei diritti umani e del diritto dei conflitti armati che stavano avvenendo all’epoca. In assenza di un’espressa autorizzazione del Consiglio, un intervento non sarebbe però lecito.In secondo luogo, è fortemente dubbio se nelle due repubbliche sia in corso un genocidio. Tale circostanza non è infatti supportata da nessuna prova. Inoltre, anche qualora la Russia riuscisse a dimostrare che vi sia in effetti un genocidio in corso, l’intervento russo dovrebbe limitarsi allo scopo preposto. L’invasione di un intero Stato è eccessiva ed è evidente che non è preposta al solo scopo di proteggere la minoranza russa nel Donbass. Se così fosse, l’intervento sarebbe avvenuto solo nelle due repubbliche.

Molti commentatori in queste settimane hanno rievocato il precedente del 1999 e del 2001 quando gli Stati Uniti e i loro alleati si erano comportati in maniera analoga (e ricorrendo alle stessea motivazioni analoghe) rispettivamente per i bombardamenti della Serbia e l’invasione dell’Iraq. In entrambi c’era stato il ricordo allo “scudo” dell’articolo 51 sulla legittima difesa. Ci sono differenze fra quanto avvenuto oggi allora e quanto avviene oggi?Nella primavera del 1994, il Ruanda è stato teatro di un genocidio. All’epoca, la comunità internazionale rimase inerte: nessun intervento per porre fine al massacro fu autorizzato dal Consiglio di Sicurezza e nessuno Stato osò intervenire senza tale autorizzazione. È alla luce di quanto successo in Ruanda che numerosi Stati hanno cominciato a discutere della possibilità di rendere legali gli interventi umanitari, ossia interventi volti a proteggere una popolazione da genocidio, crimini contro l’umanità o crimini di guerra, senza autorizzazione del Consigio di Sicurezza. Ed è sempre alla luce dell’inerzia della comunità internazionale in Ruanda che va letto l’intervento armato della NATO in Kosovo nel 1999. Tale intervento fu volto a porre fine alla pulizia etnica che la Serbia stava conducendo contro la popolazione in Kosovo. Poiché il Consiglio di Sicurezza non autorizzò l’intervento, l’uso della forza da parte della NATO costituì una chiara violazione della Carta delle Nazioni Unite. Ciononostante, alcuni sostennero che l’intervento fu comunque legittimo in quanto si limitò a proteggere la popolazione civile. In ogni caso, tale approccio rimase minoritario e non portò mai al riconoscimento della legalità degli interventi umanitari. Il caso dell’invasione dell’Iraq fu invece molto diverso. Nel 1990, l’Iraq lanciò l’invasione del Kuwait, causando lo scoppio della Guerra del Golfo. Invocando il diritto all’autotutela collettiva, una coalizione di Stati guidata dagli USA intervenne in favore del Kwait e pose fine all’invasione. Ciononostante, il partito Ba’ath, guidato da Saddam Hussein, riuscì a mantenere il potere in Iraq sopprimendo manifestazioni da parte della minoranza curda e dalla maggioranza sciita. Le Nazioni Unite adottarono diverse sanzioni contro l’Iraq, tra cui limitazioni allo sviluppo di armi nucleari, chimiche e batteriologiche. In seguito all’attacco alle torri gemelle, gli Stati Uniti accusarono l’Iraq, da un lato, di non ever cessato la produzioni di armi di distruzione di massa e, dall’altro, di supportare al Qaeda. Su richiesta degli USA, il Consiglio di Sicurezza adottò quindi una risoluzione in cui domandò all’Iraq di ammettere degli inviati ONU al fine di condurre un’ispezione sulla produzione di armi. Benché l’Iraq acconsentì a tale ispezione, all’inizio del 2003 gli Stati Uniti ed il Regno Unito sostennero che l’Iraq stesse ostacolando l’ispezione ONU. Il 17 marzo 2003, il Presidente Bush diede a Saddam Hussein un ultimatum di 48 ore per lasciare il paese. Numerosi Stati, tra cui Germania, Francia e Russia, criticarono la decisione degli Stati Uniti. Poiché Saddam si rifiutò di lasciare il paese, il 20 marzo una coalizione formata da Stati Uniti, Regno Unito ed Australia lanciò un’invasione dell’Iraq. Il 9 aprile, la resistenza in Baghdad fu definitivamente sconfitta dalle forze alleate. Saddam Hussein venne catturato il 13 dicembre 2003 e consegnato agli Stati Uniti a giugno 2004. Una corte Iraqena concluse che Saddam commise crimini contro l’umanità, lo condannò a morte per impiccagione e la pena fu eseguita il 30 dicembre 2006. L’invasione dell’Iraq da parte delle forze alleate non fu né legale né legittima. Non è quindi difficile fare un parallelo tra l’intervento in Iraq e l’invasione dell’Ucraina. Dal punto di vista del diritto internazionale, tra le due fattispecie non vi è una differenza sostanziale: entrambi sono casi in cui uno o più Stati hanno invaso un altro Paese senza una giustificazione legale, violando quindi il divieto dell’uso della forza sancito dalla Carta delle Nazioni Unite. Il fatto che le forze alleate abbiano invaso l’Iraq nel 2003 non può essere però usato per giustificare l’intervento in Ucraina. Certamente vi è dell’ipocrisia nella reazione di Stati Uniti, Regno Unito ed Australia, che oggi condannano azioni non dissimili da quelle che loro hanno commesso una ventina di anni fa. Ciononostante, tale ipocrisia non rende in nessun modo legale l’invasione dell’Ucraina, che rimane una violazione del diritto internazionale.

La Russia parla di “operazione speciale” e non di “guerra”. Ma in questo caso si applica ugualmente il “diritto umanitario” – international humanitarian law (IHL) or law of armed conflicts (LOAC) – o questa scelta semantica porta con sé anche l’autorizzazione ad usare quei mezzi che le convenzioni internazionali non permetterebbero?La scelta semantica russa ha un valore puramente politico. A partire dalla fine della Seconda Guerra Mondiale, nel diritto internazionale si parla di “conflitti armati”, non di “guerra”.Determinare l’esistenza di un conflitto armato è di cruciale importanza perché tale classificazione comporta l’applicazione del diritto umanitario, che ha regole spesso sostanzialmente diverse da quelle applicabili in tempo di pace. Secondo il diritto internazionale umanitario, vi è un conflitto internazionale dal momento in cui uno Stato usa la forza contro un altro. Tale classificazione viene condotta indipendentemente dalla qualificazione fatta dagli Stati interessati, i quali spesso rifiutano di accettare di essere parti di un conflitto armato. Inoltre, la presenza o meno di una giustificazione che consenta l’uso della forza tra Stati è irrilevante.

Cicerone affermava che “Silent leges inter arma”. Ma il diritto internazionale ha oggi degli strumenti per regolare lo svolgimento dei conflitti armati?Per secoli si è ritenuto che il diritto non potesse regolare i conflitti armati: le guerre sono situazioni talmente estreme che sembrava impensabile potervi imporre delle norme di condotta. È alla luce di queste considerazioni che Cicerone affermava che “le leggi sono mute tra le armi”. La situazione è però sostanzialemte cambiata nel XIX Secolo. Henry Dunant, un uomo d’affari ginevrino, si trovò ad assistere alla Battaglia di Solferino (1859). Colpito dalla crudeltà della guerra, al termine dei combattimenti organizzò la popolazione civile per prestare assistenza ai soldati rimasti feriti sul campo di battaglia senza fare distinzione tra soldati italiani o nemici, al grido di “tutti fratelli”. Di ritorno a Ginevra, Dunant fondò il Comitato Internazionale della Croce Rossa e diede il via ad un movimento volto a rendere il dirito applicabile durante i conflitti armati più umano. È quindi grazie ad Dunant che oggi si parla di diritto umanitario anziché di diritto dei conflitti armati ed è grazie all’impreditore ginevrino che vennero adottate le Convenzioni di Ginevra volte a proteggere civili e militari duerante i conflitti armati.  Il diritto umanitario ha come fine quello di bilanciare due esigenze fondamentali. Da un lato, l’obiettivo primario è proteggere la popolazione civile, nonché soldati che siano malati, feriti o che si siano arresi. Dall’altro, il diritto umanitario deve essere applicabile in guerra, ovvero in situazioni in cui uccidere e distruggere sono azioni tragicamente comuni. Al fine di bilanciare esigenze belliche ed umanitarie, la regola cardine del diritto umanitario stabilisce la distinzione tra civili e militari. Solo i membri dell’esercito (o dei ribelli, in caso di conflitti interni) e gli edifici militari sono obiettivi legittimi che possono essere colpiti, uccisi o distrutti durante un conflitto. Al contrario, la popolazione civile ed edifici non militari non possono essere oggetto di un attacco armato. Le immagini drammatiche che ci arrivano ormai ogni giorno forniscono però innumerevoli esempi di violazioni di tali norme e spesso sono crimini di guerra.

Le Nazioni Unite possono essere il luogo dove sviluppare un’iniziativa negoziale?Al momento l’azione delle Nazioni Unite è fortemente limitata. Il Consiglio di Sicurezza è l’organo preposto al  mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Lo compongono 15 Stati, 10 a rotazione e 5 permanenti. I membri permanenti – Stati Uniti, Francia, Inghilterra, Russia e Cina – hanno diritto di veto contro le risoluzioni del Consiglio (Articolo 27 dello Statuto delle Nazioni Unite), il che significa che ogni risoluzione contro la Russia, in esame al Consiglio di Sicurezza, verrebbe bloccata dalla Russia stessa. È quindi improbabile aspettarsi un’azione decisiva da parte dell’ONU nel contesto Ucraino, in quanto la Russia può esercitare il diritto di veto.

Quale spazio potrà avere la Corte penale internazionale per giudicare i crimini che si stanno perpetrando in Ucraina?La Corte penale internazionale è stata creata nel 1998 con l’adozione dello Statuto di Roma. Va ricordato che non è un organo delle Nazioni Unite. Ne consegue che, per accettare la giurisdizione della Corte, uno Stato deve ratificarne lo Statuto. Poiché né la Russia né l’Ucraina sono parte della Corte, questa non ha giurisdizione su quanto sta accadendo in Ucraina. Su richiesta del Governo Ucraino, attualmente si sta quindi considerando la possibilità di creare un tribunale penale ad hoc simile a quelli istituiti per la ex Yugoslavia ed il Ruanda.Va peraltro ricordato che, nel diritto penale internazionale, il processo in contumacia non è consentito. Ne consegue che, per poter processare persone accusate di aver commesso crimini di guerra o il crimine di aggressione, è innanzitutto necessario catturare i sospetti.

(la professoressa Chiara Redaelli)